Sverige har fällts i EU-domstolen för brott mot avloppsdirektivet och nu höjs röster i branschen om att Sverige inte förstått sig på hur EU fungerar. Kommunerna har följt svenska regler men svenska staten har tolkat EU-reglerna på ett eget sätt och inte bokstavligen. Nya investeringar i norr innebär att Sverige hädanefter följer EU-kraven som lett till domen.
Det har varit en lång process, som nu slutat med att EU-domstolen fällt Konungariket Sverige för brott mot avloppsdirektivet 91/271 från 1991. Sverige har två månader på sig att nu svara kommissionen på vad som gjorts för att åtgärda problemen på de tre orter som berörs i domen från 2 september. Därefter kan kommissionen, men måste inte, starta ett nytt ärende om böter eller vitesbelopp. Ingen vet just nu hur det går med den saken.
Följden har dock blivit att det nu finns nya reningssteg i drift på två orter och en ort bygger helt nytt reningsverk istället för att bygga ut det gamla. Därmed efterlevs domen.
Frågan om hur Sverige ska få räkna naturlig kväveretention avgjordes dock inte av domstolen och kommissionen kan återkomma till det i en framtida talan. Domstolen fann nämligen att kommissionen inte frågat efter kontrolldata på ett sådant sätt att Sverige kunnat svara exakt.
Det började med att EU-kommissionen redan 2010 kontaktade svenska staten och ställde frågor om hur kraven i direktivet efterlevdes, särskilt på 16 olika orter. Svaren kom in snabbt, men kommissionen var inte nöjd, så 2015 kom förfrågningar om ytterligare 39 orter där reningen ansågs tveksam. Något liknande hände 2017, då med 48 orter.
2018 kom ett ännu skarpare yttrande från EU-kommissionen, nu sammanfattande att gälla reningen på 20 orter. Det svar Sverige lämnade ansågs inte tillfredsställande, så det ledde till att denna rättsprocess i EU-domstolen mot Sverige, som till slut gällde tio orter, startade 2019.
Direktivreglerna innehåller mycket formalia som rent tekniskt inte alltid är väl motiverat, vilket innebär väldigt lite flexibilitet för anpassning till lokala miljöförutsättningar och storlek på verken.
– Det är inte kommunerna som gjort fel när de fått kallt klimat-undantag och följt sina tillstånd. Det är staten som inte rättat sitt regelverk efter EU-reglerna, säger Peter Sörngård, avlopps- och miljöexpert hos branschorganisationen Svenskt Vatten i en kommentar till Cirkulation.
Det största problemet i processen är Sveriges tolkning av artikel 4, punkt 2 i direktivet; ett undantag för sekundär rening, d v s biosteg i kallt klimat. Domen slutade med att Sverige dömdes för att ha brutit mot direktivet på tre orter, Pajala (2 400 pe), Malå (5 000 pe) och Lycksele (14 000 pe). Detta är orter där avloppsvattnet sällan överstiger kylskåpskyla. Pajalas vatten har det kallaste vattnet bland orterna. Därför går biologiska processer mycket långsamt eller stannar av helt och hållet.
Men det har varit ett misstag att tro att domstolen inte skulle läsa lagen efter dess bokstav. Och i lagen står att det undantaget endast gäller på platser över 1 500 meter över havet. Det specificeras visserligen att det är för att det så högt ofta är kallt klimat, och Sverige har hoppats att kommissionen och domstolen ska tolka lagen fördelaktigt för svenska nordliga orter. Sådana tolkningar görs dock vanligen inte inom EU. Nu är frågan om ett sådant undantag kan komma in i nästa revision av direktivet 2023.
I just de här små glesbygdsorterna är miljöpåverkan också utredd och resultatet är att miljön påverkas förhållandevis lite. Även om halter har överskridits är totalmängderna jämförelsevis små. Torne älv vid Pajala har ett medelflöde på 381 kubikmeter i sekunden. Lyckseles recipient Ume älvs medelflöde är 442 kubikmeter i sekunden. Malås utsläppsvatten hamnar i sjön Malåträsket 13 mil från havet med åtskilliga kraftverksdammar/ sjöar i Skellefteälven där emellan. I den aktuella lagtexten står nämligen att miljöpåverkan ska vara utredd för att kallt klimat-undantaget ska gälla, men som sagt, bara på platser mer än 1499 meter över havet.
Cirkulation har varit i kontakt med de landskapsstora norra orterna som berörs i samband med domens fällning av svenska staten, Konungariket Sverige formellt kallat.
I Pajala med 2 000 invånare i tätorten finns den minsta anläggningen. Totalt bor cirka 6 000 personer i hela kommunen, på en yta motsvarande fyra femtedelar av Skånes. Totalt finns här 15 reningsverk och tio mindre reningsanläggningar. Om vattenverk och pumpstationer räknas in finns över 100 anläggningar att sköta om i Norrbottenkommunen. Allt sköts av en mycket liten organisation (se Cirkulation 6/19), så rättsprocessen har varit mycket betungande för kommunen.
– Eftersom vi har så liten administrativ grupp har vi fått anlita mycket konsulter för att hjälpa oss, säger Lisa Stridsman, sektorchef för teknik och service i Pajala kommun.
Kommunens utsläppstillstånd är mycket gammalt, från 1971, och i det finns inget krav på kväverening och biologiskt steg. Pressen på Pajala började när de statliga myndigheterna 2016 började ställa frågor med utgångspunkt från processen med EU-kommissionen.
– Det följde sedan rapporteringskrav och därefter gjorde vi en egen utredning som ledde till projektering och en ny tillståndsansökan till Länsstyrelsen 2019, berättar Camilla Fredriksson, som är infrastrukturutredare i Pajala.
Trots de låga kraven i tillståndet har personalen sedan allt startade försökt att trimma det befintliga verket maximalt.
– Nu är reningsgraden mycket bättre än för tre år sedan, men det klarar inte EU-kraven för främst COD och kväve, förklarar Camilla Fredriksson.
Avloppsvattnet har en låg medeltemperatur vilket försvårar möjligheterna till biologisk rening, men de anser att verket ändå är väldigt snällt mot naturen jämfört med större verk.
– Ser man till den mängd vi släpper ut så blir det väldigt snedvridet för små verk i det här överträdelseärendet. Regelverket behöver ses över så att inte päron och bananer jämställs. Pajala och Stockholm spelar liksom inte på samma planhalva, säger Lisa Stridsman.
Hade det inte varit för överklagan av bygglov så hade bygget av ett helt nytt verk redan kommit en bra bit. Kommunen investerar 60 miljoner kronor på ett helt nytt verk och allt är klart för att sätta spaden i marken nu när bygglovet är i hamn. Verket ligger på motsatt sida om Torne Älv i förhållande till tätorten och det har bedömts vara bästa platsen även för det nya verket. Första spaden sätts i marken nu under oktober.
– Det ska jämföras med att hela kommunen har en årlig investeringsbudget på 17 miljoner, varav tre miljoner inom vatten och avlopp. För en större kommun är 60 miljoner jämförelsevis ingenting, men det här är den största investeringen i närtid, säger Lisa Stridsman.
Kontakterna med myndigheterna har fungerat bra, men tillståndshandläggningen hos Länsstyrelsen tog tid och det var utmanande gentemot tidspressen från EU-kommissionen.
– Det har också varit väldigt korta svarstider vid rapporteringen till Naturvårdsverket, ibland bara tre dagar. Det var mycket pressande i början, men efterhand byggde vi rutiner för snabb leverans. Sammantaget så har ibland ett par personer fått släppa allt annat så mycket annat arbete har fått pausas, säger Camilla Fredriksson.
Under pandemin har invånarantalet ökat något i Pajala, men de flesta vet inte riktigt varför ett nytt verk ska byggas. Det finns ingen kommunikatör i kommunen och i vardagen är VA- och EU-frågor väldigt långt bort för Pajalaborna, som istället brottas med frågor om skola och omsorg.
Malå är ungefär hälften så stort som Pajala, men har lika många invånare i tätorten, 2 000. Här har nu byggts ett biosteg som nyligen besiktigats och invigts. Det tidigare tillståndet på 5 000 pe har reducerats i det nya tillståndet till 2 600 pe. Även här har de senaste åren varit ansträngande för en liten organisation i en till ytan förhållandevis stor kommun.
– Det har lagts ned väldigt mycket tid och pengar sedan vi blev tvingade att åtgärda reningsverket. Naturvårdsverket och Länsstyrelsen har varit hårt på oss med korta ledtider. På måndagen kunde det komma krav om rapportering senast på onsdagen, säger Lars Grundberg, VA-chef i Malå.
Nu står en helt ny MBBR-anläggning klar och under provdriften har värdena för BOD och COD varit mycket bra.
– Vi har aldrig haft så bra värden som nu. Det har varit osäkert om processen ska funka i det kalla vattnet, men konsulten har sagt att det ska gå bra, förklarar Lars Grundberg.
Det påbyggda reningssteget har kostat tio miljoner kronor, vilket har belastat budgeten hårt.
– Vi har redan tidigare dåligt med pengar för underhåll så det blir inte bättre av det här. Räknat per användare blir det som om Umeå skulle investera en halv miljard kronor, så det har lett till en del irritation och upprördhet, säger Lars Grundberg.
De har gjort undersökningar och redovisat att de befintliga utsläppen har låg miljöpåverkan och Lars Grundberg tycker att regelverket borde vara rimligare för små verk i kallt klimat.
– Egentligen är det här ren miljöförstöring för vår energiförbrukning ökar nu med 40 procent till 350 MWh per år, säger han.
– Felet är att myndigheterna sagt OK i alla år och vi har kört på enligt det. Jag har en känsla av att Naturvårdsverket inte riktigt haft den kunskap de borde haft i de tekniska frågor kring avlopp. Det är också olyckligt när regelverket inte tar hänsyn totalmängden man släpper ut.
Han berör också ett annat stort problem för små glesbyggdskommuner. Det har blivit ännu tydligare under pandemin att det saknas konkurrens i byggbranschen så det har inte gått att få in anbud på alla delar av bygget, exempelvis rör- och maskinmontage. Ovanpå det har folk i småföretagen ibland inte kunnat komma när de blivit sjuka i covid. Attraktionskraften är låg för bygden.
– Det har varit ett för litet projekt för att någon större drake skulla vara intresserad. Batterifabriken Northvolt i Skellefteå tar också mycket av den tillgängliga arbetskraften, säger Lars Grundberg.
Lycksele kommun är stor som drygt halva Skåne och har också det största reningsverket bland de berörda orterna då det bor nästan 9 000 i tätorten. Utsläppstillståndet är förhållandevis nytt och när det kom 2011 ansågs det ekonomiskt oförsvarbart att anlägga biologisk rening.
Även i Lycksele har miljöpåverkan nämligen utretts vara liten med det höga medelflödet i Ume Älv, det långa avståndet till havet och älvens stora utbyggnad av kraftverk. Även här har det ansetts att ett kallt klimat-undantag borde gälla.
– Har man fått ett tillstånd från en myndighet är det inget att ifrågasätta. 2015 fick jag förfrågan om en tidsplan för tillbyggnad av ett nytt reningssteg från Naturvårdsverket och det gjorde jag. Sen var det tyst till 2017 och då fick jag frågan igen om den gamla tidsplanen höll, vilket den ju inte kunde göra eftersom inget sagts på två år i frågan. Naturvårdsverket var tydligt med att det inte gick att ändra eftersom planen redan var inskickad till EU, förklarar Thomas Grenbäck, VD för Lycksele Avfall och Vatten AB, LAVAB.
– Om Sverige och våra kommuner varit bättre på lobbyism redan när vi gick med i EU så hade det kanske gått bättre, fortsätter han.
Angelägna om att följa varje krav projekterades en ny reningsanläggning som stod klar för snart ett år sedan och som sedan dess gått i provdrift. Samtidigt gjordes även annan allmän upprustning av reningsverket. Den totala investeringen har gått på närmare 30 miljoner kronor. Även här är det en MBBR-anläggning. När provdriften är slut om ett år ska det ansökas på nytt om tillstånd för de nya utsläppsnivåerna.
– Vi ligger långt under riktvärdena för BOD och COD. Det var lite bekymmer med att få ned fosforvärdena, men vi har gjort intrimningar så att värdena blir bra, säger Krister Edskär, VA-chef i Lycksele.
Också här är resultatet rejält ökad energiförbrukning. Blåsmaskinerna har gjort att det går åt 50 procent mer energi nu, jämfört med tidigare.
– I nästa steg ska vi nu trimma in blåsmaskinerna, men ibland får man bara gilla läget att kravbilden är som den är, säger Krister Edskär.
Naturvårdsverket är den myndighet som kommunicerat direkt med de berörda orterna. Det är också myndigheten som utfärdar de svenska föreskrifterna, som bland annat Länsstyrelserna ser till att de efterlevs när tillstånd ska ges.
– Det är inte orimligt att Sverige skulle kunna tillämpa en kallt klimat-bestämmelse. Sverige har drivit frågan om att få utnyttja undantaget genom att peka på syftet med lagtexten. Men domstolen har tolkat det bokstavligen. Sverige borde ha förhandlat fram ett undantag när vi gick med i EU, säger Anna Peters, handläggare hos Naturvårdsverket som arbetat med ärendet under lång tid.
– Orterna har utnyttjat undantaget med Naturvårdsverkets och tillsynsmyndigheternas goda minne, säger hon vidare och bedömer att till viss del har det svenska pragmatiska synsättet att hitta rimliga lösningar tekniskt och ekonomiskt, spelat in för statens strategi att tolka undantaget utifrån dess syfte.
Hon har förståelse för att orterna ibland fått stor tidspress och att det beror på att många orter varit inblandade och kommissionens krav på tidplan. Efterhand som domen närmat sig och risken för böter eller viten varit hög, har kraven höjts successivt på kommunerna.
Hur det kommer att se ut i nästa revision av direktivet vet inte Naturvårdsverket, men vissa möjligheter för Sverige kanske kan bli aktuella.
– Kommissionen har indikerat att den ser ett allmänt behov av större flexibilitet i regelverket och är medvetet om problemen, säger Anna Peters.
Hon förklarar att efter domen och Sveriges yttrande om vad som gjorts, kan kommissionen återkomma och ställa krav på böter eller viten.
– Det blir nog inga viten där ombyggnaderna hunnit leda till bra resultat. Det beror ju också på tidpunkten de utgår ifrån. Vi vet inte hur kommissionen ser på att driva en bötesprocess, säger Anna Peters.
– 2009 fälldes vi i ett annat ärende. Då startade kommissionen först ett nytt överträdelseärende, men när vi visade att vi levde upp till domens krav lades ärendet ner, förklarar Anna Josefsson på Miljödepartementet.
Frågan om den naturliga kväveretentionen är inte utredd i domen och anledningen är att kommissionen inte kunnat visa att Sverige har fel, enligt domstolen. När diverse missförstånd är utredda kan kommissionen granska Sveriges beräkningar och dataunderlag för vilken retention som finns mellan vissa orter och havet. Redan 2009 var klargjort att kväveretention får användas, men nu handlade om de beräkningsmodeller som SLU och SMHI tagit fram. Kommissionen kan starta ett nytt ärende för att granska om modellerna stämmer.
De berörda orternas VA-organisationer har haft stöd från branschorganisationen Svenskt Vatten, som följt ärendet och försökt påverka på olika sätt.
Svenskt Vattens avlopps- och miljöexpert Peter Sörngård anser att det från statligt håll finns en oförmåga att förstå hur EU-rätten fungerar. Det går inte att läsa EU-lagar med svenska ögon. Staten är för sent in i processerna, påverkar inte och förstår inte alltid hur saker får konsekvenser när de tillämpas, anser han och nämner andra fall som Åstorp, Åre och Käppala där EU-rätt också orsakat problem.
Svenskt Vatten har en oro för att omarbetningen av EU-direktivet inte tar hänsyn till de svenska förhållandena när utkastet läggs fram som förslag nästa vår.
– Regeringen har inte genom sina myndigheter tagit upp frågor som är viktiga för Sverige. Det är inte rimligt med ett regelverk som bygger på att kallt klimat bara finns i alperna, eller där svenska reningsverk får förbud för att de är tekniskt effektiva. Fönstret för påverkan stängs snart, säger Peter Sörngård.
Finland har valt att inte utnyttja undantaget för kallt klimat, men skulle mycket väl ha nytta av ett sådant. Även där finns kallt klimat och många vattenförekomster. Dessa två nordiska EU-länder skiljer sig från större delen av resten av Europa.
– Det finns ett informellt samarbete mellan de nordiska länderna för att påverka via den europeiska branschorganisationen Eureau. Vi är ganska duktiga när det gäller miljöfrågor men kanske lite naiva och tror inte att EU-apparaten ska lägga sig i lika mycket som andra länder förstår att den gör, säger Gilbert Nordenswan, chefsjurist hos Svenskt Vatten.
Frågan om kompensation från staten har bemötts med tystnad. Kommunalråden i de tre kommunerna, SKR och Svenskt Vatten har undertecknat en skrivelse där de begär ekonomiskt stöd för att klara de kraftigt ändrade kraven på grund av statens feltolkning av EU-rätten.
– Vi vet inte vad de väntar på. Vi har påmint gång på gång. Kommunerna har gjort det staten ålagt dem, trots att de följt regelverket. Då ska staten kompensera kommunernas VA-kollektiv för de extra kostnaderna. Annars är det risk för rejäla taxehöjningar, anser Peter Sörngård.
–––
EU-domstolen finns i Luxemburg och ser till att EU:s lagar används på samma sätt i alla medlemsländer. Den har domare från alla EU-länder. Tribunalen, en särskild avdelning, dömer när det rör enskilda och företag.
EU-kommissionen är det högsta beslutande organet, en slags regering. Det finns en ledamot från varje medlemsland. Har bland annat till uppgift att se till att lagarna följs. Kommissionen föreslår också nya lagar eller ändringar till EU-parlamentet – EU:s riksdag.
Generaladvokaterna, elva stycken, ska vara opartiska och självständiga rådgivare till EU-domstolen. Domstolen behöver inte följa råden, men gör det ofta.
Rådets direktiv av den 21 maj 1991 om rening av avloppsvatten från tätbebyggelse
Artikel 4 punkt 2: För utsläpp av avloppsvatten från tätbebyggelse till vatten i högt belägna bergsregioner (över 1500 meter över havet) där en effektiv biologisk rening är svår att upprätthålla på grund av låga temperaturer, kan mindre stränga reningskrav tillämpas än de som föreskrivs i punkt 1, om ingående studier visar att utsläppen inte ogynnsamt påverkar miljön.
