Det händer gång på gång att det blir avslag på tillståndsansökningar till myndigheter eller domstolar. Besluten är ibland svåra att förstå, särskilt om de från början föreslagna åtgärderna totalt sett anses bättre för miljön. Kommer svenska reningsverk i kläm mellan faktiska förhållanden i Sverige och EU-rätten?
EU-direktiv, miljökvalitetsnormer för vattendrag, miljöprövningsdelegationer, miljödomstolar och Weserdomen är några av de saker som upplevs ha påverkat tillståndsprocesserna så att personer med lång erfarenhet i branschen ibland tycker att det blivit upp-och-ned-vända världen.
Det är inte längre bara att knåpa ihop en tillståndsansökan och förlita sig på att ny smart teknik vid exempelvis avloppsrening ska falla i god jord och godkännas av myndigheterna. Istället är det ett komplext juridiskt system ända upp på internationell nivå som måste vägas in redan när de inledande besluten om förändringar i avloppsreningsverksamheten ska tas.
Knivsta, Trosa, Åstorp och Lidköping är några platser i landet där ansökningar om nödvändiga förändringar, som totalt sett kommer att vara en förbättring för miljön, lett mer eller mindre till avslag i olika instanser när teknik och juridik inte riktigt går i takt.
Det finns tre instanser där beslut om tillstånd för utsläpp av renat avloppsvatten fattas:
• Miljöprövningsdelegationen, MPD
• Mark- och Miljödomstolen, MMD
• Mark- och miljööverdomstolen, MÖD
Vanligtvis lämnas tillståndsansökan in till miljöprövningsdelegationen och ärendet är klart efter deras beslut, om inte någon part överklagar. Vid överklagan är MMD första instans och MÖD andra instans. För att överklagan ska leda till att MÖD tar upp ärendet krävs prövningstillstånd. Det ges bara om något processfel skett, om domslutets riktighet kan ifrågasättas eller om ärendet kan få betydelse för framtida praxis.
Vissa ärenden går dock direkt till MMD, exempelvis då både reningsverk och någon form av tillståndspliktig vattenverksamhet, exempelvis sjöförlagda utloppsledningar, ska ingå i samma ansökan.
Det sker en samrådsprocess innan ansökan om tillstånd kan lämnas in till Miljöprövningsdelegation. Då beslutas bland annat om verksamheten har betydande miljöpåverkan eller inte, vilket styr hur stor miljökonsekvensbeskrivning som måste göras till ansökan. Avloppsreningsverk över 2 000 pe anses alltid ha betydande miljöpåverkan, medan andra typer av verksamheter kan behöva klassas ur den aspekten. I samrådsprocessen kan många olika parter vara med, som grannar, föreningar eller liknande, som kan tänkas bli påverkade.
– Då ges inte så detaljerade instruktioner från länsstyrelsen utan det är ganska breda penseldrag om vad som är viktigt att belysa i miljökonsekvensbeskrivningen och ansökan, berättar Gudrun Magnusson, miljöingenjör i Lidköpings kommun, med tidigare lång erfarenhet från tillsynsarbete i länsstyrelsen och som sakkunnig i miljöprövningsdelegationen i Västra Götalands län.
Hon har också varit delaktig i att ta fram den handling som heter »Att söka tillstånd till miljöfarlig verksamhet« som Länsstyrelsen i Västra Götaland gett ut och som är uppdaterad så sent som i våras. Där beskrivs in i minsta detalj hur allt ska gå till.
Under samrådet ska den som ansöker ta fram ett samrådsunderlag som innehåller sådant som hela kretsen av samrådsparter behöver veta om den planerade verksamheten. Det är inte vanligt, men redan här kan det uppstå kompletteringsomgångar. Bara samrådet kan ta uppemot ett år om sökanden väljer att använda hela den tid den får på sig för denna del.
När så ansökan kommer in ombeds berörda parter komma in med sina behov om eventuella kompletteringar. Det kan bli ganska många kompletteringsrundor och här är det viktigt att sökande får tydliga anvisningar från början. Det finns önskemål i branschen om att denna fas ska renodlas och inte få dra ut på tiden hur länge som helst.
– Om myndigheterna inte är nöjda kan det bli komplettering i flera vändor och verksamhetsutövaren hamnar lätt i en loop, säger Gudrun Magnusson.
Efter kompletteringar kungörs ansökan och den går ut på remiss till alla berörda. Verksamhetsutövaren har rätt att bemöta alla yttranden och de kan ske i flera omgångar. Även här kan tidsutdräkten bli lång innan något beslut kan tas. Parterna ges omfattande möjlighet att kommunicera i frågan.
När väl Miljöprövningsdelegationen fattat sitt beslut och kungjort det är det upp till den som ansökt och andra berörda, bland annat de som yttrat sig, att eventuellt överklaga beslutet till nästa instans. Och där börjar allt om på ett liknande sätt.
I Sverige finns tolv län som ska ha miljöprövningsdelegationer. De övriga nio länen får använda sig av den som finns i ett närstående län. MPD består av personal på länsstyrelsen, men är helt fristående i sina beslut och personerna utses av regeringen. Det är alltid en miljöjurist och en miljösakkunnig i varje delegation och det är erfarna personer som utses.
– Det är länsstyrelsen som bereder och handlägger ärendet och sedan lämnar oss ett förslag till beslut, som vi gör slutfinishen på, säger Marika Lundmark, sakkunnig i Miljöprövningsdelegationen för Västra Götalands län.
Hon förklarar den svåraste delen att förstå, nämligen att länsstyrelsen inte bara är en beredande part, men också en yttrandepart i besluten.
– Ibland är det en del som tror att när länsstyrelsen yttrar sig så är det själva beslutet, men istället är dess yttrande en sammanställning av synpunkter från flera olika avdelningar och enheter inom länsstyrelsen som sammanställs av den beredande handläggaren. Om det blir för många intressen som pekar åt olika håll får länsöverdirektören gå in och peka ut riktningen, berättar Marika Lundmark och tillägger att vid en överklagan får inte Miljöprövningsdelegationen yttra sig.
Cirkulation har ibland hört från parter i branschen att någon form av kommunikation kring kommande beslut skulle underlätta arbete med att ta fram ansökan och förkorta de idag väldigt långa ledtiderna i projekt som egentligen är brådskande. Tidigare var det så, innan delegationer, att länsstyrelsen kunde göra ett förslag till beslut som den sökande fick ta del av och reagera på.
– Det var så när jag började på länsstyrelsen. Då kunde vi justera beskrivningarna om den sökande inte förstod, eller om det smugit sig in tokigheter på grund av att det är så mycket papper. Idag kan det istället slinka igenom saker i besluten som är svårbegripliga för mottagarna, säger Gudrun Magnusson och berättar att det är hundratals aktbilagor i det ärende som Lidköpings kommun håller på med.
Just i Västra Götalands län har pågått ett arbete för att korta ned handläggningstiderna och i år är 92 procent av ärendena avgjorda inom 180 dagar från att ansökan är komplett. Samma siffra 2017 var 45 procent.
– Vi har förbättrat oss ganska rejält, säger Marika Lundmark om siffrorna för de senaste åren.
Lidköpings kommun har fått prövningstillstånd till Mark- och miljööverdomstolen dit de överklagat beslut från MMD angående kommunens nya reningsverk. Förhandling var utsatt till 23 november i samband med denna tidnings pressläggning. Naturvårdsverket har också överklagat Mark- och miljödomstolens dom. Därmed är Naturvårdsverket också part i målet.
Verket kan generellt sett välja att antingen bara yttra sig ärenden som expertmyndighet ärenden eller gå in som part i frågor verket vill driva och ställa yrkanden kring.
Prövningsmyndigheterna måste skicka ärenden till Naturvårdsverket på remiss, men verket har ingen skyldighet att yttra sig. Det går bara in i vissa ärenden med specifika yttrande, och i några få fall väljer verket att delta som aktiv part.
– Vi är inte nöjda med hur Mark- och miljödomstolen hanterat frågan och vi vill inte att det sprider sig en praxis utifrån den domen, till exempel när det gäller formuleringar kring tillståndsbegränsningar, säger Anna Peters som är handläggare inom miljörätt på Naturvårdsverket.
Hon berättar om den formella gången i en MÖD-förhandling.
– Det börjar med att målsägaren, den som söker tillståndet, har första tjing på att berätta vad de har överklagat och hur de vill att domstolen ska döma. Därefter får de andra parterna eller intressenterna säga sitt. De som deltar i förhandlingen fokuserar på att tilltala domstolen som ju ska fatta beslutet till slut, men även domstolen kan ställa frågor till de medverkande, sammanfattar Anna Peters.
Det som händer sen är att alla åker ut på det som kallas »syn« nämligen en liten exkursion till platser som är berörda i ansökan och relevanta för ett beslut. Därefter görs en sammanfattande avslutning och domstolen meddelar när domen ska kungöras.
– Ibland kan det bli en sista skriftlig omgång kring sådant man inte kan ta ställning till vid sittande bord, säger Anna Peters vidare.
Det är vanligt att överdomstolen består av cirka fem personer. Ordföranden ska vara en så kallat »lagfaren domare«, till det kommer tekniska råd och sakkunniga som kan ämnet och ytterligare kunniga jurister,
Just nu pågår en statlig utredning som har som syfte att se över miljöprövningarna så att de genomförs effektivt och på ett modernt sätt. Utredningen heter: En modern och effektiv miljöprövning, Dir. 2020:86.
Svenskt Vatten har i en informell skrivelse till utredningen bidragit med idéer till förbättringar.
– Vi har lämnat synpunkter till den sittande utredningen om förenklade processer och större krav på myndigheterna i samrådet och i kompletteringsrundorna. Det måste vara klart att inget oväsentligt utreds och att processen inte kan hålla på i evigheter, säger Peter Sörngård, som är rådgivare hos Svenskt Vatten i frågor som rör bland annat avlopp, miljöfrågor, samt havs- och vattenförvaltningen
Han påpekar att i tillståndsprövningarna är det omvänd bevisbörda, det vill säga att de som söker tillståndet ska visa att de kan följa lagstiftningen.
– För att det ska fungera måste myndigheterna ha en förvaltningsrättslig mognad och styra upp processerna så att dessa inte kan hålla på i evigheter. Det gick mycket snabbare förr. Saker måste nyanseras nu när det är många fler verksamheter som ska prövas och regelverket är mera komplext. Myndigheterna kan också ha haft kompetensbrist och hög personalomsättning, säger Peter Sörngård.
Utredarna har fria händer »att föreslå andra förändringar i nuvarande miljöprövnings-system som bidrar till en grön omställning genom mer förutsägbara och effektivare prövningsprocesser, som kortar den samlade prövningstiden och minskar administrationen samtidigt som nuvarande miljöskyddsnivå bibehålls«.
Den 15 december ska resultatet redovisas och då visas om det går att reglera processerna så att de blir bättre.
– Det som drar ut på tiden är ofta kompletteringarna av beslutsunderlaget, för det är inte säkert att allt blir mitt i prick från början i grunddokumentet som kan innehålla omfattande utredningar kring bagateller som egentligen inte är så väsentliga, istället för kring det som är viktigt att utreda. Det är dock inte lätt att reglera sådant eftersom det ofta handlar om att utreda frågor som är specifika i det enskilda fallet, säger Anna Peters och tillägger:
– Ofta är det först efter de inledande utredningarna som det blir tydligare vad som kan vara särskilt problematiskt och behöver utredas ytterligare.
Det som många gånger ställer till det för tillståndsansökningarna från svenska avloppsreningsverk är EU-reglementen som ska gälla för hela Europa och inte tar särskild hänsyn till Sverige. Tidigare i höstas dömdes Konungariket Sverige för att inte ha följt avloppsdirektivet och bland annat gjort en egen tolkning (se Cirkulation 7/21).
De europeiska miljökvalitetsnormerna för vattendrag anses på många håll vara skrivna för tätbefolkade områden med få vattendrag, typ Belgien, och inte för glesbefolkade Sverige med det nästan mest komplexa vattendragssystemet i hela Europa. Weserdomen, som är en ytterligare skärpning, gör att tillståndsgivande myndigheter kan vara tvingade att stoppa tillståndsansökningar om reningsverksåtgärder som totalt sett är en förbättring för miljön.
NSVA fick avslag för att slå samman reningen från Bjuv och Åstorp med hänvisning till det nya reglementet från EU. Knivsta och Trosa behöver bygga ut men myndigheterna anser i det ena fallet att det blir en otillåten försämring av miljökvalitetsnormen och i det andra fallet att möjligheten att uppnå god status inom föreskriven tid äventyras.
– I avloppsdirektivet står att verken ska byggas ut till exempel när befolkningen ökar, så att kraven kan klaras, men Weserdomen gör ingen skillnad på direkt förorenande verksamheter och miljöskyddande verksamheter, som ju reningsverk är, tycker Peter Sörngård.
Efter en hearing i våras med många parter och politiska partier, har riksdagen enats om att regeringen bör se över att myndigheterna tillämpar reglerna om undantag, så att det blir balans mellan samhällsekonomiskt kostnad och miljömässig nytta.
När EU-kommissionen i mitten av nästa år ska presentera ett nytt förslag till avloppsdirektiv anses det viktigt att Sverige är med och påverkar så att det säkerställer att nya moderna reningsverk inte blir otillåtna.
Svenskt Vatten har också i skrivelser både till kommissionen och via paraplyorganisationen Eureau framfört sina synpunkter och bland annat påpekat att befintliga reningsverk måste kunna bygga ut sin verksamhet, så länge som alla tillgängliga åtgärder genomförts.
– Precis som det finns ventiler i regelverket för vattenkraft och grundvattensänkningar bör det finnas en ventil för att säkra de allra effektivaste reningsverken och åtgärderna, säger Peter Sörngård.
Eftersom de tillståndsgivande myndigheterna i förlängningen är bundna till att följa juridiken på EU-nivå är det kanske först när juridiken på ett vettigt sätt tar hänsyn till landsspecifika förhållanden som ingenjörerna kan finna logik i de beslut som tas. Om ett reglemente både kräver utbyggnad och förbjuder den framstår det som en moment 22-situation (när problemet blir sitt eget problem).
I förhållande till EU-lagstiftningen är det tydligt att det svenska pragmatiska synsättet där man hittar lösningar som är rimliga miljömässigt, tekniskt och ekonomisk, inte fungerat.
Ett sådant exempel är NSVA:s planer i Ekevång utanför Åstorp. De vill bygga ut det befintliga reningsverket där och ansluta invånarna i Bjuv. Totalt sett blir resultatet bättre för miljön med ett modernare reningsverk istället för två gamla, vilket miljöprövningsdelegationen också konstaterar i sitt avslag men Weserdomen tillåter inte några som helst försämringar enligt miljökvalitetsnormerna i en vattenförekomst. Samtidigt är saken den att Vegeå-systemet som avvattnar nästan hela nordvästra Skåne är uppdelad i flera olika vattenförekomster, varav det större biflödet Humlebäcken är ett. Bjuvs reningsverk har Vegeå som recipient, och i Åstorp släpps det renade avloppsvattnet i Humlebäcken som nedströms blandas med vattnet från Bjuv.
– I förlängningen är det samma recipient, men det har kommit en bäck emellan som blivit vårt problem, säger Pär Gustafsson, chef för avloppsrening och miljö hos NSVA.
NSVA överklagade i våras till Mark- och miljödomstolen men har sedan dess inte hört något.
– Vi fick besked om att det nog skulle ta 6-8 månader. Får vi avslag ser det ut som att vi helt enkelt får fortsätta driva de två reningsverk vi har och strunta i att en sammanslagning helhetsmässigt är en bättre lösning, säger Pär Gustafsson.
